憲法作為邵族反併吞戰鬥的實踐策略

By 陳慧雯，郭銘松

三月二十八日中時時論廣場黃丞儀與陳舜伶所著「反併吞困境中的邵族」一文以南投縣政府要求於九二一震災後居住於邵族安置社區的邵人限期拆屋還地為例，指出「國家機關在處理原住民事務時的傲慢與蠻橫，更突顯了原住民權利法制化過程中無奈的困境。」該文就此案例所涉及政策與法律議題的探討，係如何在憲法秩序中實現原住民族權利整體論述的第一步。然而，本文認為應掌握該案所涉及的結構性問題及現行法律體系的規範，才能使原住民族地位的權利保護不再僅止於政治人物的口號式宣傳，也不只是一種面對蠻橫國家機關時只能飄揚在風中的無奈道德式訴求，而是具有拘束各級政府與國家權力效果的法律規範。

就該案而言，南投縣政府的傲慢與蠻橫來自於民法所賦予土地所有權人的絕對效力，但原住民族基本法第二十條第二項實已限制南投縣政府對於爭議中土地所有權的範圍。原住民族基本法第二十條第二項雖為組織法的相關規定，但其條文結構實已規範了該組織應實現的目的：辦理原住民族土地之調查及處理。

然而，更重要的是，隱含在這段文字之下的其實是立法機關承認目前各級政府取得原住民土地的過程可能是不符正義原則的；否則，豈有另設專責機關予以調查及處理的必要？這項對於既有原住民族土地法律關係正當性的質疑是原住民族基本法第二十條第二項的前提基礎，無待其他立法予以補充，此有別於同條第二項後段與第三項的規定：關於處理機關以及涉及範圍的規範，根據同法第三十四條應於三年內透過法律加以實踐。因此，原住民族基本法第二十條第二項實已具有凍結既有原住民族土地法律關係的規範效果。

具體而言，依目前法律關係的原住民族土地所有權人，於前述相關立法完備之前，實居於類似信託關係中受託人的地位，應盡管理人的責任，不得任令第三人開發，但亦無權以可能有損於利害關係人的方式使用收益處分系爭土地，而有損於最終原住民族正義的實現。因此，原住民族基本法雖僅為原則性立法，但第二十條絕非單純的「空白立法」，而是相當於立法者對目前以及日後可能發生爭議的原住民族土地法律關係，所採取的權利暫時保護措施（legislative injunction）。換言之，在等待立法完備的期間，要求縣政府暫緩拆遷不僅僅是決策選擇問題，更是來自於原住民族基本法第二十條的法律誡命。若縣政府於日後透過法律訴訟要求「邵族安置社區」中的邵人拆屋還地，法院亦應依原住民族基本法第二十條第二項駁回其主張。

邵族的案例絕非個案。事實上，這牽涉到台灣原住民族數百年來所受到的不正義如何透過法律機制予以回復的問題。現代憲政國家所追求的正義並非繫於自然環境的演化，歷史時序的先來後到更無法決定憲法規範所欲實現的正義。相反的，透過憲法規範實現共同決定的正義，乃是現代政治社群認同建構的制度基礎，而原住民族基本法在現行法律秩序中，正具有強化原住民族在台灣憲法認同建構中平等地位的功能，具有類似準憲法的地位。

毫無疑問的，如何在台灣當代社會結構中實現原住民族的權利訴求，乃一高度複雜的社會共識重建工程，無法一概而論。此乃原住民族基本法為何僅作原則性規定，至於進一步的組織程序與實質正義內涵，則規定於未來三年內透過立法具體規範。然而，正如前述所言，原住民族基本法具有類似準憲法的規範地位，對於現行法律體系中涉及原住民族法律關係的解釋，都應受到原住民族基本法精神的規範。換句話說，要求國家權力機關與各級政府在具體落實原住民族基本法內涵的後續立法完備前，均應以確保或無損於原住民族正義最終實踐作為其行使權力的規範依據，並非只是一種無拘束力的道德訴求，也不是各級政府機關得以政策考量為藉口而得自由選擇。原住民族基本法（尤其是第二十條）所蘊含的追求民族正義的精神，乃是呼應現代法治國家對於轉型正義（transitional justice）作為一種憲法規範價值的制度性反省。

台灣人民的吶喊對制訂反分裂法的中國有如狗吠火車，乃是台灣與中國各屬不同的憲法規範體系，這是三二六示威乃至中國通過反分裂法前政府與台灣人民即應有的體認，除此之外，只是一廂情願的道德式訴求。然而，因為同在台灣，邵族與其他原住民族對不懂政策辯論的傲慢蠻橫國家機關無需自陷於無奈的困境，憲法是實現正義的途徑，不是飄揚在風中的政客言說。